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產(chǎn)能過(guò)剩治理呈現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變

來(lái)源:中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng) 2017/3/30 13:38:48

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中玻網(wǎng)】產(chǎn)能過(guò)剩已經(jīng)成為制約我國(guó)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要因素,“去產(chǎn)能”位居當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改變五大任務(wù)之首。近十年,國(guó)家層面治理產(chǎn)能過(guò)剩的政策頻頻出臺(tái),這些政策文件既有專門針對(duì)特定行業(yè)的,也有規(guī)范行業(yè)市場(chǎng)秩序的。系統(tǒng)追溯這些年的產(chǎn)能過(guò)剩治理思路,不難發(fā)現(xiàn),一些積較轉(zhuǎn)變正在發(fā)生。

  從“一刀切”走向分類管制

  早期治理產(chǎn)能過(guò)剩的政策取向具有計(jì)劃性質(zhì)的平均主義色彩,對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能采取“一刀切”的地區(qū)數(shù)量控制,行政分配過(guò)剩產(chǎn)能指標(biāo)。這樣的政策設(shè)計(jì)雖有基于區(qū)域公平的考慮,但沒(méi)有兼顧地區(qū)和行業(yè)特征差異,許多產(chǎn)業(yè)的過(guò)剩問(wèn)題非但沒(méi)有緩解,反而愈加嚴(yán)重。

  早期產(chǎn)能過(guò)剩治理“一刀切”的政策主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是對(duì)控制新增產(chǎn)能“一刀切”;二是對(duì)淘汰落后產(chǎn)能“一刀切”。一旦某行業(yè)被定義為“過(guò)!被颉皣(yán)重過(guò)!焙,新增產(chǎn)能即使效率再高、技術(shù)再先進(jìn)也沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)和博弈的機(jī)會(huì)。后期我們觀察到了這種思路出現(xiàn)了良性轉(zhuǎn)變,相關(guān)部門通過(guò)構(gòu)造一個(gè)產(chǎn)能指標(biāo)置換交易市場(chǎng),使得新增的效率高率產(chǎn)能有了合法的入市渠道。同時(shí)采取“因業(yè)施策”,不同行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩治理開(kāi)始有了不同的思路和政策設(shè)計(jì)。傳統(tǒng)行業(yè)(如鋼鐵、電解鋁)、新興行業(yè)(如光伏)和區(qū)域性行業(yè)(如水泥)的產(chǎn)能過(guò)剩治理,其治理權(quán)限存在不同程度的下放。尤其是對(duì)于區(qū)域性行業(yè),產(chǎn)能審批和控制的權(quán)限已經(jīng)開(kāi)始下放至省級(jí)主管部門。在產(chǎn)能置換的方案管理上也采取了分類管制措施,“一刀切”的政策正在逐步根據(jù)產(chǎn)業(yè)特性、區(qū)域特征不斷優(yōu)化。

  從行政命令為主轉(zhuǎn)向更多發(fā)揮市場(chǎng)作用

  過(guò)剩是行業(yè)整體概念,過(guò)剩產(chǎn)能并不一定是落后產(chǎn)能,這個(gè)邊界需要厘清。由市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制去篩選和淘汰過(guò)剩產(chǎn)能,必定會(huì)首先淘汰那些真實(shí)落后的產(chǎn)能。

  事實(shí)上,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下,工業(yè)運(yùn)行仍需要部分閑置產(chǎn)能。行政命令淘汰過(guò)剩產(chǎn)能,存在一個(gè)尺度把握的問(wèn)題:淘汰多少產(chǎn)能才符合市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律?這個(gè)信息并不能直接從全部先驗(yàn)證據(jù)中提取,每個(gè)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成不同、每個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不同。即便是同一行業(yè),國(guó)內(nèi)外的企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)也存在非常大差異,國(guó)外同行業(yè)的產(chǎn)能利用率不能直接“洋為中用”,因?yàn)椴煌潭鹊氖袌?chǎng)發(fā)育容許的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)程度存在差異。在競(jìng)爭(zhēng)受保護(hù)或受限制的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期,企業(yè)并不需要預(yù)留太多的閑置產(chǎn)能來(lái)應(yīng)對(duì)大量潛在競(jìng)爭(zhēng)者。而在相對(duì)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,企業(yè)需要預(yù)留更多的閑置產(chǎn)能預(yù)防競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)入和預(yù)備可能出現(xiàn)的創(chuàng)新。因而,閑置產(chǎn)能到底多少是合理,需要把問(wèn)題留給市場(chǎng)中的企業(yè),讓市場(chǎng)在企業(yè)產(chǎn)能決策中起決定性作用。

  當(dāng)然,讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的同時(shí),亦要更好發(fā)揮相關(guān)部作用。從2014年治理產(chǎn)能過(guò)剩的基本思路可以看出,相關(guān)部門一方面通過(guò)搭建平臺(tái)構(gòu)建產(chǎn)能指標(biāo)交易市場(chǎng),允許效率高率產(chǎn)能通過(guò)付費(fèi)進(jìn)入的形式替代低效率產(chǎn)能;另一方面則規(guī)范競(jìng)爭(zhēng),將原有的地方相關(guān)部門競(jìng)爭(zhēng)性招商引資導(dǎo)致的要素投入扭曲予以矯正,更好地厘清了相關(guān)部門和市場(chǎng)的關(guān)系。2016年底召開(kāi)的中點(diǎn)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出,用市場(chǎng)、法治的辦法做好“去產(chǎn)能”工作。在這種思路指導(dǎo)下,“去產(chǎn)能”進(jìn)程中的行政審批將會(huì)越來(lái)越少,產(chǎn)能過(guò)剩治理將更多發(fā)揮市場(chǎng)的作用。

  從經(jīng)濟(jì)性制走向社會(huì)性管制

  早期的治理措施可以用“關(guān)停并轉(zhuǎn)”四個(gè)字來(lái)描述:關(guān)閉和停辦企業(yè)涉及關(guān)閉企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題;兼并是企業(yè)間共享資源、互通有無(wú)、共筑競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的選擇;而轉(zhuǎn)產(chǎn)則涉及企業(yè)的資產(chǎn)是否專項(xiàng)使用以及轉(zhuǎn)產(chǎn)成本等諸多難題。無(wú)論哪種措施,都涉及管制機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)決策的直接干預(yù)。針對(duì)低端產(chǎn)能的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng),相關(guān)部門希望通過(guò)培植大企業(yè)、優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)格局的方式改善行業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。但事實(shí)證明,一些由相關(guān)部門“拉郎配”的企業(yè)兼并往往是逆經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律而行,是反效率的兼并行為,而不是企業(yè)發(fā)展的內(nèi)生要求,F(xiàn)實(shí)中,行政主要下的低效率企業(yè)由效率高率企業(yè)兼并后拖垮效率高率企業(yè)的案例也不少見(jiàn)。相關(guān)部門通過(guò)財(cái)政支持方式引導(dǎo)企業(yè)“關(guān)停并轉(zhuǎn)”,一定程度上扭曲了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)企業(yè)行為的激勵(lì)。

  我們看到,在近幾年的產(chǎn)能過(guò)剩治理措施中,行政干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的措施越來(lái)越少,治理措施更多地轉(zhuǎn)向“規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)”這個(gè)方向,主要聚焦的管制措施則由經(jīng)濟(jì)性管制轉(zhuǎn)向社會(huì)性管制。比如,提高過(guò)剩行業(yè)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、能耗標(biāo)準(zhǔn)、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等。在這種標(biāo)準(zhǔn)下,淘汰過(guò)剩產(chǎn)能更具有法律依據(jù)。

  從封閉市場(chǎng)走向公開(kāi)市場(chǎng)

  從政策的沿革來(lái)看,行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩時(shí),治理政策首先從拉動(dòng)內(nèi)需的角度去設(shè)計(jì)。實(shí)際上,外部需求也是化解我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩的一個(gè)打破口。許多基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱的新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能需求還非常多,這給我國(guó)化解產(chǎn)能過(guò)剩提供了一個(gè)巨大機(jī)遇,外部市場(chǎng)正在幫助解決內(nèi)部需求不足的問(wèn)題。近年來(lái),我國(guó)依托“一帶一路”戰(zhàn)略、金磚國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投入資金銀行等倡議和合作機(jī)構(gòu),助推國(guó)內(nèi)產(chǎn)能“走出去”,主動(dòng)推動(dòng)全部產(chǎn)能合作。

  需要清楚看到的是,市場(chǎng)擴(kuò)容是緩兵之計(jì)。產(chǎn)能過(guò)剩源于激勵(lì)扭曲,依靠市場(chǎng)擴(kuò)容可能會(huì)進(jìn)一步引發(fā)地方相關(guān)部門的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng),這個(gè)陷阱應(yīng)避免。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,產(chǎn)能過(guò)剩治理還要更多依靠市場(chǎng)機(jī)制。當(dāng)前,外部市場(chǎng)擴(kuò)容已經(jīng)給化解產(chǎn)能過(guò)剩留足了制度轉(zhuǎn)換的空間,把握住這個(gè)重要的窗口期,探索出市場(chǎng)化、法治化“去產(chǎn)能”的有效方式至關(guān)重要。

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