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別讓“路條”再成光伏行業(yè)攔路虎

來源:經(jīng)濟(jì)參考報 2015/1/14 14:55:30

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中玻網(wǎng)】新年伊始,國家能源局2015年工作會上傳出的消息給光伏行業(yè)帶來新氣息——今年不再對新裝機(jī)量設(shè)定具體發(fā)展目標(biāo)和額度,這也意味著發(fā)展光伏電站項目將沒有配額限制。許多業(yè)內(nèi)人士希望光伏項目“路條”從此成為歷史。
  
  然而,“路條”的實質(zhì)是對資源開發(fā)權(quán)的分配,如果行政審批改變不到位,條塊分割的地方利益不理順,資源市場化分配機(jī)制無法確立,“路條”仍將成為光伏行業(yè)發(fā)展的攔路虎。
  
  長期以來光伏項目建設(shè)要過兩道坎——獲得省級有關(guān)部同意可以拿到“小路條”,由省里向國家相關(guān)部門提出申請獲批可拿到“大路條”。2004年國務(wù)院實施投入資金體制改變時就明確,對不使用相關(guān)部門資金建設(shè)的項目一律不再實行審批制。然而,核準(zhǔn)和備案制仍然是“弱審批”,其背后依然是相關(guān)部門主要的資源開發(fā)權(quán)分配。
  
  盡2013年,光伏電站由核準(zhǔn)制改為備案制,讓“小路條”成為歷史,但資源分配的格局并沒有改變——國家能源局每年制訂光伏電站裝機(jī)量指標(biāo)下放給各省區(qū),各省區(qū)再將指標(biāo)分解到企業(yè)并對此進(jìn)行備案,這嚴(yán)重限制了企業(yè)跨區(qū)域獲取項目建設(shè)資質(zhì)。于是“路條”倒賣近幾年愈演愈烈,甚至出現(xiàn)部分“黃牛”企業(yè)專門以倒賣“路條”為生。審批改變不到位直接導(dǎo)致“路條”倒賣泛濫。
  
  去年8月光伏行業(yè)巨頭英利能源和天合光能在云南展開了一場引人注目的“路條”爭奪戰(zhàn)。較好終天合光能以2.4億元的“天價”獲得了紅河州建水縣一個300兆瓦的光伏電站項目建設(shè)資質(zhì)。這一“路條”的成本達(dá)到每瓦0.9元,遠(yuǎn)超業(yè)內(nèi)每瓦0.3元至0.5元的平均水平。盡管天合光能被認(rèn)為資金雄厚,但這意味著該項目必須進(jìn)行苛刻的成本控制,甚至公司需要以其他收益來填補(bǔ)建設(shè)的虧空。并非所有企業(yè)都能像天合一樣承擔(dān)高昂的建設(shè)成本,有的光伏電站的建設(shè)方為了消化成本,可能會在工程上偷工減料,較好終導(dǎo)致電站質(zhì)量無法得到保證,有不少電站剛剛投入運營就問題頻發(fā)。
  
  因此,業(yè)內(nèi)打擊“路條”倒賣的呼聲由來以久,國家能源局也于去年連發(fā)三個文件禁止“路條”買賣,要求對投入資金主體發(fā)生重大變化的光伏電站項目進(jìn)行重新備案。然而,這三道禁令是以更繁瑣的審核程序來清理計劃性分配帶來的亂象,無法遏制條塊分割的地方保護(hù)主義,其結(jié)果是不僅無法治本,就連治標(biāo)都很難。可以預(yù)見的是,只要企業(yè)進(jìn)行跨區(qū)域的項目建設(shè),就需要通過各種合法甚至非法的手段從當(dāng)?shù)仄髽I(yè)手中獲得項目建設(shè)資質(zhì)。
  
  在部分地區(qū),地方利益也是“路條”倒賣的幕后推手。西部光照資源豐富的省份是光伏企業(yè)爭奪的焦點,各地尚未統(tǒng)一的審核、備案管理和各種目標(biāo)規(guī)劃,背后都可能有相關(guān)部門之手壓住市場之手,助推“路條”倒賣變現(xiàn)。“路條”的本質(zhì)是封閉的計劃分配,倒賣“路條”是企業(yè)適應(yīng)扭曲的資源分配機(jī)制的結(jié)果。其實,部分企業(yè)購買“天價路條”就是為了進(jìn)入地方市場,在未來的資源開發(fā)權(quán)分配中分得一杯羹。
  
  由于光伏電站裝機(jī)量連年未能完成預(yù)定指標(biāo),今年國家能源局不定指標(biāo)和配額,只是要求地方細(xì)化發(fā)展目標(biāo)。從指標(biāo)到目標(biāo),業(yè)界認(rèn)為國家能源局將更依賴補(bǔ)貼來調(diào)控光伏電站的建設(shè)節(jié)奏,并將發(fā)展的重心向分布式光伏電站傾斜。支持分布式電站確實有利于遏制“路條”倒賣,因為集中式地面光伏電站項目的利潤較高,“路條”倒賣亂象主要發(fā)生那里。但僅取消建設(shè)配額并不能杜絕“路條”亂象,因為即便實行簡化了流程的備案制也仍有權(quán)力尋租的空間。因此,國家能源局宣布近期將出臺《關(guān)于能源簡政放權(quán)配套措施的若干意見》,以確保放權(quán)能放得下、接得住、落得實、管得好。
  
  退一步來說,在地方資源開發(fā)利益無法理順的現(xiàn)狀下,“路條”以企業(yè)能夠承受的價格進(jìn)行公開透明交易,不失為一種有效的市場化資源分配手段,全部上也有以“路條”方式進(jìn)行資源開發(fā)權(quán)分配的先例。有資質(zhì)、有實力的企業(yè)根據(jù)自身需求,通過公開競購獲得項目建設(shè)資格,只要能保證項目建設(shè)的質(zhì)量和效益,應(yīng)當(dāng)考慮予以支持和鼓勵。這樣“路條”也就成為了真實意義的項目“通行證”,而不是攔路虎。
  
  在深化改變和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大背景下,新能源領(lǐng)域的建設(shè)和管理面臨新的需求,發(fā)揮市場在資源配置中的關(guān)鍵性作用,需要管理部門從審批式行政向服務(wù)式行政轉(zhuǎn)變,從頂層設(shè)計出發(fā)規(guī)范和簡化以光伏電站為代表的新能源項目建設(shè)流程,以負(fù)面清單倒逼地方打破區(qū)域限制,讓生產(chǎn)要素自由流動,才能根除那些“劫道”的“路條”。

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